Energie renouvelables / Objectifs européens : où en est-on ?
Augmenter de 20 % l’efficacité énergétique, diminuer de 20 % les émissions de CO2 et couvrir 20 % des besoins en énergie par des énergies renouvelables : ce sont les « 3x20 pour 2020 », objectifs que s’est fixée l’Union Européenne en 2007. Alors que les premiers objectifs intermédiaires ne sont pas atteints et que les stratégies des Etats-membres divergent, la cohérence du plan français ne saute pas aux yeux, avec une surproduction électrique programmée qui ne jouera pas en faveur de l’efficacité énergétique. Mais l’action des régions pourrait aussi faire pencher la balance du bon côté.
Dossier CLER Infos coordonné par le Comité de liaison énergies renouvelables*
*Extrait du dossier « Vers des territoires à énergie positive », CLER Infos n° 82, mai-juin 2011
Objectifs 2020 : l’Union européenne montre la voie
Voilà quelques années que l’Europe s’est appropriée les questions d’énergie et a placé au cœur de ses objectifs le développement des énergies renouvelables, de l’efficacité énergétique et la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre.
Raphaël CLAUSTRE, directeur du CLER
Le traité de Lisbonne a même inscrit la promotion de « l’efficacité énergétique et les économies d’énergie ainsi que le développement des énergies nouvelles et renouvelables » au plus profond de son droit, dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Bien avant cela, l’Union avait donné une véritable impulsion aux États peu intéressés par le sujet en lançant son livre vert sur les énergies renouvelables dès 1996, suivi en 2001 par la directive pour la promotion de l’électricité renouvelable. À cette époque, les compétences de l’Union en matière d’énergie étaient encore limitées et parler de politique européenne de l’énergie n’avait pas tellement de sens. C’est sans doute en 2007, avec la décision concernant les «3 x 20» pour 2020 que la Commission, suivi par le Conseil européen, a osé faire le bond qui conduirait tous les États membres dans la même direction. Les oppositions et les embûches n’ont pourtant pas manqué. En effet, n’ayant pas de délégation de compétence en la matière, l’Union ne pouvait prendre une telle décision qu’à l’unanimité des États membres. La Commission, fermement soutenue par le Parlement européen, a donc dû faire preuve d’une grande finesse pour que les États partisans d’un objectif d’énergies décarbonnées ou d’une directive « molle » ne fassent pas échouer le projet. Aujourd’hui, la directive 2009/28/CE nous montre la voie pour la décennie à venir. Elle pose un objectif légalement contraignant et assure un suivi continu de sa mise en œuvre. Elle n’oublie pas les mesures d’accompagnement essentielles (formation des professionnels, certification des installateurs, accès au réseau, systèmes de traçabilité...). Il ne nous reste plus qu’à organiser nos États, nos collectivités afin que tous les acteurs du territoire œuvrent dans ce sens et s’approprient au passage le seul objectif encore non contraignant des «3 x 20» : l’efficacité énergétique.
20 % d’ENR en 2020 en Europe : pourquoi, comment ?
C’est en mars 2007 que le conseil des ministres européens a opté pour la première fois pour un objectif européen contraignant consistant à approvisionner 20 % des besoins en énergie à partir d’énergies renouvelables (EnR) d’ici 2020. Le 23 janvier 2008, la Commission a présenté des objectifs différenciés pour chaque Etat membre, fondés sur le PIB par habitant. La question aujourd’hui n’est plus de savoir « si » mais « comment » et surtout « quand » cet objectif peut être dépassé, dans l’ensemble de l’Union européenne et dans chacun de ses pays membres.
Doerte FOUQUET, Becker Büttner Held (BBH)
À plans divers, résultats contrastés
Après des discussions parfois aiguës et controversées au sein du Conseil et du Parlement européens, l’Europe a procédé en 2009 à l’adoption d’une nouvelle directive visant à promouvoir les EnR. Cette directive énergies renouvelables(1) prévoit, contrairement aux précédentes(2), des objectifs individuels et contraignants pour chaque État membre. Ainsi, par exemple, la France doit augmenter la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation de l’énergie finale de 10,3 % en 2005 à 23 % en 2020, l’Allemagne de 5,8 % à 18 % et le Royaume-Uni de 1,3 % à 15 %.
Des objectifs contraignants soumis à pénalités
Chaque État membre a dû soumettre à la Commission européenne ses plans d’action nationaux, (National Renewable Energy Action Plan, NREAPs). Ceux-ci doivent être élaborés séparément pour les secteurs de l’électricité, du chauffage, de la climatisation et du transport. Les États membres ont cependant libre choix quant à la part de chaque EnR (éolien, hydraulique, solaire, biomasse) dans ces plans. Si les États ne prennent pas individuellement des « mesures adéquates » pour atteindre les objectifs de 2020, la Commission se réserve le droit de lancer une procédure d’infraction à leur encontre.
Contre les plans originaux de la Commission européenne, qui a toujours voulu privilégier un système de soutien aux énergies renouvelables harmonisé sous la tutelle des certificats verts, les États membres ont souhaité garder la main sur la façon dont ils organisent leur système de soutien. La grande majorité des États membres utilise le système des tarifs d’achat (feed-in tariffs), mais d’une façon différente. La majeure partie d’entre eux a peu progressé ces dix dernières années. Seuls les pays ayant mis en place des tarifs d’achat bien définis et clairs ont fait un bond en avant (Allemagne, Espagne, Portugal), tandis que des pays où le système reposait sur des certificats verts (Grande Bretagne) ont échoué, à la fois dans la part des EnR et dans le développement d’une industrie ad hoc.
Des objectifs intermédiaires qui ne sont pas atteints
Bien que certains objectifs intermédiaires convenus par les États membres pour les secteurs de l’électricité et du transport soient susceptibles d’échouer, il est probable que les objectifs contraignants soient atteints en 2020. La Commission européenne a déclaré, dans son communiqué du 31 janvier 2011 sur les progrès du développement des EnR dans l’UE, que seuls sept États membres, pour le secteur de l’énergie, et neuf, pour le secteur des transports, ont réussi à atteindre leurs objectifs nationaux intermédiaires. En 2010, 18 % de l’approvisionnement en énergie de l’Union européenne provient de sources renouvelables, ce qui est en-deçà de l’objectif intermédiaire de 21 %. Dans le secteur des transports, les chiffres sont de 5,1 % au lieu de 5,75 %.
100 % d’EnR en 2050 ?
En mars de cette année, la Commission européenne a publié le Roadmap 2050 visant à atteindre une économie encore plus sobre en carbone d’ici 2050. Les émissions de gaz à effet de serre devraient alors être réduites de 80 à 95 % par rapport à leur niveau de 1990, grâce à l’amélioration de l’efficacité énergétique dans tous les secteurs, et au développement croissant des ENR. Mais il y a des freins, surtout chez les pays structurés en monopoles ou oligopoles dans le secteur de l’énergie, en Allemagne et en France, et il reste de nombreux obstacles à surmonter. Cependant, une conversion complète vers des sources d’énergie renouvelables semble possible à l’horizon de 2050, selon des experts au niveau national et international. Dans sa dernière communication sur les progrès réalisés par les EnR dans le cadre de la directive 2009/28/EC, la Commission motive les États membres et les pousse à mettre en place une coopération plus intensive ainsi que des modèles de financement plus efficaces, afin de mettre toutes les chances de leurs côtés.
Un changement systémique
Le marché d’énergie doit s’apprêter à un changement systémique : production à partir d’EnR, accès à un réseau moderne et flexible, phase-out des énergies non soutenables comme les énergies fossiles et le nucléaire, insuffisamment flexibles et peu propices à un changement de système. Les réseaux doivent être mieux structurés, modernisés et adaptés, aussi bien au niveau de la haute tension que dans le secteur des réseaux de distribution. En outre, le stockage de l’énergie produite par des sources renouvelables doit être renforcé. Le développement de smart grids ou de behind the meter solutions pourraient constituer une réponse en la matière.
Des aides encore nécessaires et une réduction indispensable des consommations
La Commission européenne souligne la nécessité d’aider les énergies renouvelables malgré la baisse considérable de leur prix et le développement de certaines technologies, comme l’éolien terrestre à des coûts raisonnables dans certaines régions d’Europe. Il est ainsi déplorable que des pays comme la France, l’Espagne ou le Royaume-Uni aient quasiment arrêté de soutenir le solaire photovoltaïque, fragilisant leur capacité à atteindre leur objectif national pour 2020. La recherche et le développement dans ces domaines devraient être soutenus politiquement et financièrement. Dans le même temps, l’industrie et les ménages devraient être encouragés à utiliser l’électricité d’une manière plus efficace afin de baisser drastiquement la consommation. Malheureusement, selon l’évaluation de la Commission européenne, l’objectif « 20 % d’efficacité énergétique » semble loin d’être réalisable si les pays européens ne font pas plus d’efforts en termes de réduction des consommations. Les défis restent grands, mais aucun d’entre eux n’est insurmontable. La pression du public en faveur du changement s’intensifie, surtout après le désastre japonais et l’augmentation du prix de l’essence au printemps. Le fait que l’Allemagne a voté clairement en faveur de la sortie du nucléaire et renforce ses efforts pour les EnR et une meilleure efficacité aura des conséquences dans toute l’Europe.
En savoir plus doerte.fouquet@bbh-online.be / +32 2 204 44 10 www.DerEnergieblog.de
Notes :
1. Directive 2009/28/CE relative à la promotion de l’utilisation de sources d’énergie renouvelables.
2. Directive 2001/77/CE relative à la promotion de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables sur le marché intérieur de l’électricité et 2003/30/CE visant à promouvoir l’utilisation de biocarburants ou autres carburants renouvelables dans les transports.
Le plan de la France pour 2020
Le Plan d’action en faveur des énergies renouvelables est un document dû par les États membres à la Commission européenne afin de montrer par quels moyens ils prévoient d’atteindre leurs objectifs 2020. Par la suite, le 31 décembre 2011 au plus tard, puis tous les deux ans, chaque État membre présente à la Commission un rapport sur les progrès réalisés. Les plans d’actions suivent un cadre défini par la Commission qui requiert des réponses détaillées et des données chiffrées précises.
Raphaël CLAUSTRE, directeur du CLER
La maîtrise de la consommation
La consommation future doit d’abord être estimée selon un scénario de référence et un scénario dit d’« efficacité énergétique accrue ». Le plan prévoit que la consommation française passera de 167 Mtep en 2005 à 155 Mtep en 2020, si les objectifs de maîtrise de l’énergie sont atteints, et à 196 Mtep, si rien n’est fait. L’ambition est donc de diminuer de 21 % la consommation d’énergie par rapport au scénario tendanciel. Mais l’on pourra s’étonner d’une part que ces chiffres ne correspondent en rien aux objectifs définis dans les PPI(1) et, d’autre part, que le scénario tendanciel prévoie de telles hausses alors que la consommation finale d’énergie en France stagne depuis 2000. Les méthodes statistiques utilisées pour la directive et en France ne sont pas tout à fait les mêmes. La consommation non énergétique, par exemple, n’est pas prise en compte par la directive. Et si l’on s’en tient aux PPI françaises, le scénario Grenelle ne conduit à une baisse que de 17 % par rapport au scénario tendanciel pourtant très surestimé.
Le poids de la biomasse
Du côté de la production, on constate bien sûr que la France compte beaucoup sur ses deux énergies renouvelables « traditionnelles » que sont la biomasse et l’hydraulique. La biomasse représente en 2005 la quasi-totalité de la chaleur renouvelable produite. Elle devra pourtant croître encore de 4 % par an jusqu’en 2020 pour passer de 9000 à 16 500 ktep. Le biogaz devra croître d’au moins 14 % par an pour atteindre 550 ktep de chaleur. Dans l’ensemble, cette biomasse sera très majoritairement issue de bois provenant directement de la sylviculture (45 %) ou venant de sous-produits de l’industrie (25 %). L’agriculture sera le deuxième contributeur, soit directement par des cultures énergétiques (15 %), soit par la valorisation des sous-produits (5 %). Les 10 % restant seront issus de la part fermentescible des déchets, principalement via l’incinération de déchets ménagers, mais aussi par la valorisation du biogaz de décharge et les déchets industriels.
C’est ensuite la géothermie, profonde ou de surface, qui contribuera à la production de chaleur renouvelable à hauteur de 3 % chacune. On peut regretter que le potentiel de la géothermie de faible profondeur soit aussi peu exploité, mais dans le contexte actuel, même ce modeste objectif sera très difficile à atteindre. Il nécessiterait un taux de croissance annuel moyen de près de 20 %, alors que la filière, victime d’insuffisants programmes de formation et d’information mais aussi de contraintes administratives inappropriées, ne décolle pas. Par ailleurs, la pompe à chaleur aérothermique devrait contribuer à hauteur de 6 % à la production de chaleur renouvelable.
Ceci signifie une très forte hausse du rythme d’installation (+30 % par an). N’oublions pas que dans la directive, seule la part de chaleur produite au-delà de l’électricité consommée est prise en compte.
Le solaire thermique enfin, devra fournir près de 1000 ktep, essentiellement par la production d’eau chaude sanitaire en maison individuelle. Mais là encore, il faudra un changement de braquet puisque la hausse annuelle moyenne entre 2005 et 2020 devrait être de 23 % !
Un bouquet renouvelable pour l’électricité
Pour ce qui est de l’électricité, si la production hydraulique était pratiquement la seule contributrice en 2005, le bouquet est beaucoup plus varié en 2020. Elle devrait toutefois continuer de représenter près de la moitié de la production électrique renouvelable, mais la production annuelle d’hydroélectricité ne devrait pas croître significativement (+3 TWh selon la convention hydroélectricité durable). L’éolien, en revanche, devrait se développer massivement pour atteindre, à la fin de la décennie, 10 % de la production électrique française grâce à 19 000 MW à terre et 6000 MW en mer. Pourtant, bien que l’on attende beaucoup de la filière, le renforcement des procédures
administratives (classement ICPE) est en train de ralentir fortement le rythme d’installation, ce qui a éveillé l’inquiétude au-delà de nos frontières. La Commission européenne a récemment demandé à la France « d’apporter des éclaircissements sur les raisons pour lesquelles les projets éoliens sont soumis au régime d’autorisation ICPE, qui est une procédure d’autorisation conçue pour les installations qui présentent des risques pour l’environnement ou la santé humaine ». Pour ce qui est de la production d’électricité solaire, les objectifs apparaissent toujours plus modestes. D’une part, ils ont été déterminés sur la base de chiffres 2005–2006. Or l’industrie a fait des progrès
extrêmement rapides qui ont rendu obsolète l’objectif 2020. Mais les objectifs de nos voisins nous prouvent à quel point ceux de la France sont modestes. Sans même évoquer l’Allemagne qui mène la course, on peut remarquer que l’objectif de la France est plus que deux fois plus faible que celui de la moyenne européenne (180 W par habitant dans l’Union contre 80 W en France). L’imperfection de cet objectif ne serait pas grave si elle n’avait pas été le prétexte au moratoire et à tous les blocages de la filière électrosolaire qui s’en sont suivis. D’autant plus que, sur les 5400 MW d’objectifs à atteindre, plus de 10 % sont censés concerner le solaire thermodynamique et non le photovoltaïque. Le biogaz et la biomasse viendront compléter le système électrique renouvelable avec près de 1500 ktep (principalement issu de biomasse solide cogénérée). La géothermie électrique et les énergies marines ne sont, pour l’instant, considérées que comme des filières insuffisamment mûres, avec une contribution n’excédant pas quelques dizaines de ktep. Toutefois, de bonnes surprises pourraient naître si l’on veut bien les aider à éclore.
L’incohérence de la programmation électrique
Un problème demeure : la volonté réelle d’atteindre les objectifs mérite d’être questionnée. En jetant un œil aux objectifs assignés aux filières électriques non renouvelables, on constate immédiatement de profondes incohérences. Aux objectifs renouvelables (155 TWh) viennent s’ajouter des prévisions élevées de production nucléaire liées à un parc existant optimisé (426 TWh) et la mise en service de deux EPR (25 TWh), mais aussi un important parc fossile composé de 10 à 20 nouvelles centrales gaz (environ 40 TWh), de centrales à charbon maintenues (13 TWh) et sans doute de quelques centrales à cogénération non mentionnées. Sans oublier la maîtrise de l’énergie, priorité n°1 qui doit permettre de limiter la consommation électrique à 450 TWh. Difficile de comprendre alors ce que la France fera de ses 660 TWh produits. Nos interconnexions permettent à peine d’évacuer la moitié de cet excédent et la plupart de nos voisins ont eux aussi prévu d’exporter !
Il manque sans doute encore, pour que l’ensemble fonctionne correctement, une politique énergétique globale et une réelle volonté en matière d’efficacité énergétique et d’énergies renouvelables.
Note :
1. PPI : Programmation pluriannuelle des investissements
En savoir plus
http://ec.europa.eu/energy/renewables/transparency_platform/transparency_platform_en.htm
Le rôle crucial des Régions
Les autorités régionales et locales ont un rôle crucial dans le déploiement des énergies renouvelables. Il est important de les associer à l’élaboration des plans nationaux, y compris dans l’évaluation de ces plans menée par la Commission.
Dominique BOURGES, Fédération européenne des agences et des régions pour l’énergie et l’environnement (Fedarene)
La directive relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables ne trouvera pleinement son essor que si l’Union européenne se dote d’une directive ambitieuse sur l’efficacité énergétique imposant des objectifs contraignants aux Etats membres, et en y associant tous les secteurs
d’activités.
Une multitude de petits projets
Il ne faut pas seulement compter sur les grandes installations de type champs d’éoliennes, centrales PV au sol, centrales solaires thermiques à concentration… pour atteindre les objectifs. Le développement des
énergies renouvelables passe surtout par une multitude de petits projets installés par les particuliers, les
collectivités locales ou les entreprises afin de produire de l’électricité, de la chaleur ou du froid à proximité des lieux de consommation. Cette multitude de petits projets dynamisent considérablement l’économie locale.
Des plans au plus près du terrain
Les régions ont démontré leur capacité à faire la différence en matière de promotion des énergies renouvelables. Les plus pionnières d’entre elles jouent un rôle essentiel à travers leurs différentes politiques (aménagement du territoire, développement régional, transport, formation, bâtiment, etc.). Elles développent de nouveaux
secteurs industriels et commerciaux. Elles sensibilisent les opinions publiques. Elles créent de la richesse sur leurs territoires, et de l’emploi pour leurs habitants. Une grande partie des collectivités territoriales a élaboré des plans d’actions énergies renouvelables et a mis en place des programmes de financement pour aider à la mise en oeuvre de ces plans. Ils ont été conçus au plus prêt du terrain, des besoins et du potentiel du territoire.
Les objectifs dépassés de loin
De nombreuses régions européennes dotées de plans ambitieux ont déjà atteint des objectifs bien supérieurs à ceux préconisés par la directive. Par exemple, la Haute- Autriche atteint 33,4 % d’EnR en 2011 et prévoit 100 % à l’horizon 2030. Le Småland, qui regroupe les trois comtés suédois (Kalmar, Kronoberg, Blekinge),
en comptabilise 65 % en 2011 et en prévoit 100 % à l’horizon 2030, alors que les objectifs nationaux s’échelonnent de 10 % pour Malte à 49 % pour la Suède.
Des acteurs majeurs non consultés
En dehors de quelques États fédéraux, où la compétence énergie renouvelable est du ressort des régions, comme le plan belge, qui rassemble les plans des trois régions et le plan fédéral, la plupart des régions n’ont pas été consultées pour l’élaboration des plans nationaux d’actions, alors que toutes seront concernées par leur mise en œuvre, selon une enquête auprès des collectivités territoriales d’Europe. Pour établir des plans nationaux ambitieux de développement des énergies renouvelables, il faut s’inspirer des plans les plus ambitieux de certaines collectivités territoriales afin de tirer l’ensemble de celles-ci vers le haut, tout en laissant une certaine souplesse à certaines autres pour qu’elles rattrapent leur retard.
Efficacité énergétique ET énergies renouvelables
Enfin, il serait plus utile de regrouper sous un même plan d’action celui des énergies renouvelables et celui pour l’efficacité énergétique. Cela permettrait d’avoir une politique énergétique plus cohérente et dynamique.
Les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie : vers des politiques énergétiques régionales ?
Les articles 68 et 90 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national – dit Grenelle 2 – encouragent le développement du potentiel énergétique renouvelable à travers la mise en place des schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE). Publié le 18 juin 2011 au Journal officiel, le très attendu décret de mise en oeuvre des SRCAE donne le cadre de la déclinaison à l’échelon territorial des objectifs européens aux horizons 2020 et 2050 dans la lutte contre le changement climatique et la réduction des émissions de gaz à effet de serre.
Miyuki TSUCHIYA, CLER
Pour atteindre l’objectif de 20 % d’énergies renouvelables d’ici 2020 fixé par le cadre européen, la France doit se hisser de 10,3 % actuellement à un minima de 23 % de sa consommation finale (soit 37 millions tep), améliorer de 20 % son efficacité énergétique et diviser par 4 ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050, soit une réduction de 20 % d’ici 2020. Les SRCAE embrassent des thématiques très larges incluant la maîtrise de l’énergie, le développement des énergies renouvelables, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l’adaptation au changement climatique et la lutte contre la pollution atmosphérique. L’échelle régionale paraît la plus adaptée pour mobiliser tout le potentiel de ces outils et assurer un intermédiaire efficace entre l’État et les territoires.
En pratique, il s’agit d’établir une co-élaboration entre les préfets de région et le président du Conseil régional.
Basées sur des études tenant compte du respect de l’environnement et du potentiel spécifique à la région, les études préalables se veulent de véritables profils environnementaux composés d’un rapport sur un état des lieux régional, d’un document d’orientations assorti de documents cartographiques et d’une annexe consacrée au schéma régional éolien. L’ensemble conduit à l’évaluation, au suivi et à la mise en œuvre des schémas dans un processus décisionnel décliné en trois temps :
la totalité des acteurs se concerte d’abord au sein d’ateliers thématiques basés sur les analyses mentionnées précédemment, les parties concernées se réunissent ensuite au sein d’un comité technique dont les membres sont nommés par le président du Conseil régional et le préfet de région. In fine, l’élaboration s’effectue au sein du comité de pilotage via une gouvernance à cinq regroupant autour de l’État, les collectivités territoriales, les syndicats, les entreprises et les organisations non gouvernementales.
Toutefois, les différents plans déclinés à l’échelle territoriale préexistants aux SRCAE ainsi que leur enchevêtrement, rend la compréhension de ces derniers relativement opaque et incertaine. Bien que la nécessité de la cohérence et la compatibilité de l’ensemble des documents soient clairement soulignées, les termes de « compatibilité » et de « prise en compte » des SRCAE semblent manquer de précision. De même, cette agrégation de plans ne fait qu’accentuer une certaine lourdeur administrative qui peut nuire, sur le long terme, au développement des projets, comme par exemple l’éolien, dont les différents plans superposent les zones d’exclusion. Le copilotage État-Région rencontre par ailleurs des succès très divers selon les SRCAE, et c’est bien souvent l’ambition des Dreal qui triomphe. Dernier bémol : l’agrégation des SRCAE risque de rendre les objectifs nationaux difficiles à atteindre.
Malgré ses limites, le type de dispositif institué par les SRCAE accorde une place importante à l’association d’acteurs diversifiés, favorisant la convergence d’intérêts pluriels et le consensus. Cette nécessaire coopération s’étend aux autres acteurs travaillant sur les plans pré-existants (PCET, SCOT...) et permet, à travers ce rassemblement des forces, de combler ce qui apparaît actuellement comme un « méli-mélo » normatif. Ce début de lancement d’une politique énergétique régionale mérite donc d’être souligné, dans notre pays où la gestion de l’énergie est traditionnellement centralisatrice. Les SRCAE, avec l’ambition première de développer et d’accorder une large place aux énergies renouvelables et à la maîtrise de l’énergie, pourraient être l’esquisse d’une transition énergétique attendue.
Au sommaire d'Environnement & Technique en septembre