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mardi 7 février 2012
 

Déchets / Réglementation

Quand l’Europe et la Chine se penchent sur le recyclage

Yvan RAZAFINDRATANDRA
Avocat au Barreau de Paris
Associé – Cabinet Adamas

Alors que l’Union européenne s’est dotée il y a un an d’une nouvelle directive cadre sur les déchets, la Chine l’avait précédée de peu avec la publication d’une loi sur la promotion de l’économie circulaire. C’est l’occasion de comparer les objectifs, stratégies et concept qui sont à l’origine de ces textes.L’adoption par le Conseil des Communautés européennes de la directive 2008/98 du 19 novembre 2008 relative aux déchets et celle, par le Comité permanent de la 11e Assemblée Nationale Populaire de la République Populaire de Chine, de la loi du 29 août 2008 sur la promotion de l’économie circulaire, fournissent l’occasion de porter un regard critique sur les objectifs, les stratégies et les concepts qui sous-tendent les politiques environnementales menées par ces deux acteurs cruciaux que constituent l’Union européenne et la République Populaire de Chine.

Le rapprochement entre les deux textes dont les références viennent d’être citées peut s’appuyer, formellement, sur une double justification :
- les deux textes ont été adoptés à peu de mois de distance et leur entrée en vigueur respective (voire leur mise en pratique) ne sera séparée que par moins d’un an : 1er janvier 2009 pour la loi chinoise, 12 décembre 2010 pour la transposition de la directive dans les ordres juridiques des Etats membres ;
- la directive européenne et la loi chinoise auront à s’appliquer sur une échelle continentale : l’Union européenne comptait 500 millions d’habitants au 1er janvier 2009, sur un territoire de 4,32 millions de km², la Chine 1,329 milliards d’habitants au 1er janvier 2007 sur un territoire de 9,6 millions de km².

Sur un plan plus substantiel, la présente réflexion tentera tout d’abord de mettre en regard les objectifs poursuivis par la directive européenne et la loi chinoise. Elle scrutera ensuite les méthodologies employées, afin d’évaluer l’écart entre les politiques environnementales chinoise et européenne.

Une relative convergence des objectifs poursuivis

Les objectifs affichés par la directive européenne et par la loi chinoise semblent marqués par une relative convergence.
Aux termes de l’article 11, § 2, de la directive, l’objectif des autorités européennes est de « tendre vers une société européenne du recyclage avec un niveau élevé de rendement des ressources ».
L’article 1er de la loi chinoise annonce, quant à lui, la mise en place d’une politique visant à assurer « la promotion de l’économie circulaire, l’optimisation de l’exploitation des ressources, la protection et l’amélioration de l’environnement, ainsi que le développement durable ».

A la lecture de ces deux séries de dispositions, il apparaît immédiatement que l’effort envisagé par les deux collectivités humaines concernées consiste à sauvegarder des possibilités de croissance économique en tentant de repousser les limites de la biosphère, c’est-à-dire en améliorant l’efficacité de l’utilisation des ressources naturelles prélevées.
En d’autres termes, la politique de croissance indéfinie de l’économie, qui sous-tend la logique de développement de la société européenne et de la société chinoise, enregistrant les limites physiques de la biosphère, cette mince couche qui entoure la planète Terre dans laquelle se déploie le phénomène de la vie, il apparaît nécessaire d’engager une évolution qui rende compatible la croissance de la valeur économique de ce qui est produit avec la nécessité de sauvegarder l’environnement naturel.
En termes encore plus généraux, la croissance économique induisant une raréfaction des ressources disponibles en raison des limites de la biosphère, les politiques environnementales poursuivies par l’Europe comme par la Chine visent, de manière convergente et concomitante, à engager une mutation de l’économie a fin d’assurer un ajustement du déploiement de l’écoumène avec celui de la biosphère(1).

Néanmoins, ces objectifs se déclinent dans des sociétés humaines fort éloignées et très différentes, de par l’Histoire, la taille, la répartition, l’organisation, la trajectoire ou les ressources disponibles et utilisées, tant matérielles que symboliques(2).
Il est intéressant d’observer, par exemple, qu’en termes d’énergie, la croissance des besoins mondiaux en énergie primaire anticipée selon le scenario de référence établi par l’Agence internationale de l’énergie, devrait atteindre 55 % sur la période 2005 – 2030, de 11,4 milliards de tonnes équivalent pétrole à 17,7 milliards de tonnes, soit un taux d’accroissement annuel moyen de 1,8 %(3).
Néanmoins, la demande de charbon devrait connaître l’augmentation la plus forte sur cette même période, avec une croissance de 73 %, avec une part dans le total de la demande énergétique mondiale passant de 25 à 28 %, l’essentiel de la croissance de cette demande devant provenir de l’Inde et de la Chine(4).

Dans les deux ensembles européen et chinois, le régime économique linéaire demeure largement prédominant. Le mouvement de réforme imprimé par les autorités européennes afin de faire émerger une société européenne du recyclage, ainsi que la politique chinoise de promotion de l’économie circulaire, s’inspirent de l’écologie industrielle.
Dans les deux cas, c’est un basculement de l’économie qui est recherché, afin de passer d’un système linéaire basé sur une haute exploitation des ressources, un faible taux utilisation des ressources par produit et de fortes émissions à un système en boucle fondé sur une exploitation mesurée des ressources, un fort taux d’utilisation des ressources par produit et de faibles émissions polluantes(5).

Il convient de scruter les moyens mis en œuvre de part et d’autre pour accompagner cette évolution.

Les moyens mis en œuvre : des stratégies différentes

En dépit d’une relative similitude des objectifs, l’examen des stratégies mises en œuvre en Europe et en Chine fait apparaître plusieurs différences, en termes d’approches et de méthodes.

En premier lieu, l’approche européenne prônée par la directive du 19 novembre 2009 s’inscrit dans une démarche qui demeure sectorielle, alors que l’approche illustrée par la loi chinoise du 29 août 2008 apparaît nettement plus globale.
En effet, la directive européenne a pour objet de favoriser la protection de l’environnement et de la santé humaine « par la prévention ou la réduction des effets nocifs de la production et de la gestion des déchets, et par une réduction des incidences globales de l’utilisation des ressources et une amélioration de l’efficacité de cette utilisation. » (article 1er).
Afin de garantir une meilleure utilisation des ressources, la directive introduit, à côté de la définition du déchet, une définition du sous-produit (article 5) et un régime nouveau relatif à la fin du statut de déchet (article 6).
Le statut juridique du sous-produit doit permettre d’améliorer le taux d’utilisation des matériaux utilisés dès le stade du processus de production, et de réduire ainsi la production de déchets de production.
La fixation de critères dont le respect permet de mettre fin à l’application du statut de déchet est conçue pour favoriser une conception des produits et la mise en œuvre de techniques de valorisation qui rendent possibles une réutilisation de matériaux devenus déchets.

Quant à la loi chinoise, elle a pour but de promouvoir le développement de l’économie circulaire, l’optimisation de l’exploitation des ressources, la protection et l’amélioration de l’environnement, ainsi que la mise en œuvre d’un développement durable (article 1er), l’économie circulaire étant ainsi définie : « Le terme économie circulaire est un terme générique utilisé pour désigner l’ensemble des activités de réduction, de réutilisation et de recyclage menées durant le processus de production, de circulation et de consommation. » (article 2)(6).
La réduction se réfère à l’action de réduction de la consommation des ressources et de la production de déchets durant le cycle de production, circulation et consommation, la réutilisation à l’utilisation de déchets comme produits tels quels ou après traitement, transformation ou remanufacturating ou encore en utilisant une partie ou la totalité des déchets comme composants de produits, et le recyclage à l’utilisation des déchets comme matières premières tels quels ou après transformation (article 2).
La mise en place d’une économie circulaire suppose un engagement de l’Etat pour infléchir les mécanismes du marché, avec une participation des entreprises et du public (article 3).
L’engagement de l’Etat se décline à différents niveaux :
- réalisation de plan de développement de l’économie circulaire, mise en œuvre d’une répartition rationnelle, ajustement des mesures prises aux conditions locales, attention aux effets réels (articles 3 et 12) ;
- élaboration de politiques industrielles en accord avec les exigences du développement d’une économie circulaire (article 6) ;
- soutien à la recherche, au développement et à la promotion des sciences et technologies relatives à l’économie circulaire (article 7).
Surtout, le développement de l’économie circulaire déborde le secteur de la fabrication des produits et de la production des déchets. Il concerne tout aussi bien :
- l’efficacité énergétique, l’utilisation de produits à haute efficacité énergétique et permettant d’économiser l’utilisation du pétrole devant être encouragée par l’Etat (article 21),
- le secteur minier, la délivrance des permis d’exploitation étant subordonnée au respect d’un taux de récupération de l’exploitation du gisement, d’un taux de dilution, d’un taux de récupération des produits extraits, d’un taux de réutilisation des eaux de mines et d’un taux de mise en valeur des terres (article 22),
- le secteur de la construction, les unités de conception architecturale et de construction étant invitées à favoriser l’utilisation de technologies te de techniques permettant des économies d’énergie, d’eau et de matériaux, ainsi que l’utilisation de produits petits, légers et recyclables pour la construction, ainsi que l’utilisation, dans la mesure du possible, selon les zones concernées, d’énergie géothermique, éolienne ou d’autres ressources énergétiques renouvelables (article 23).
- le secteur agricole, les autorités compétentes en matière d’agriculture et les autres autorités compétentes devant promouvoir l’utilisation intensive de la terre, encourager les producteurs à se servir de techniques d’ensemencement, de culture et d’irrigation à faible consommation d’eau, d’engrais et de pesticides, et donner la priorité au développement d’une agriculture écologique (article 24) ;
- les secteurs de l’hôtellerie, de la restauration et des loisirs , qui doivent utiliser les produits à faible consommation d’énergie, d’eau et de matériaux, respectueux de l’environnement (article 26).
- la commande publique, qui doit être utilisée en vue de favoriser les économies d’énergie, d’eau, de terre, de matériaux, et promouvoir l’utilisation de produits, équipements, infrastructures respectueux de l’environnement.
- les administrations, enfin, qui sont invitées à favoriser une utilisation parcimonieuse des fournitures de bureau (article 25).

Notes :
1. Voir Augustin Berque : « En déployant, à partir d’une base physique, la planète qui s’était déjà déployée en biosphère, la biosphère en écoumène, l’être humain déploie un monde dans lequel interviennent des systèmes techniques et des systèmes symboliques. La symbolicité transcendant radicalement les limites physiques de l’espace et du temps, cela introduit l’incommensurable, mais la base reste tout à fait mesurable, physique, c’est la planète.» - Les limites de l’écoumène, in De la limite, Editions Parenthèses, Marseille, 2006, p. 107.
2. Voir Augustin Berque : « Il y a une métaphore chinoise que vous voyez dans l’architecture chinoise, par exemple le Temple du ciel à Pékin : Il est rond parce que c’est le Temple du ciel, le ciel est rond dans la cosmologie chinoise. Le Temple du ciel est rond mais il est inscrit sur une base carrée parce qu’il est inscrit sur la terre et que pour les Chinois la terre est carrée, comme le périmètre de nos pieds à terre […] Les pieds sur terre, mais la tête dans le ciel, ce qui nous permet de transcender les limites physiques sans les oublier, c’est une leçon de géographie. », in De la limite, Editions Parenthèses, Marseille, 2006, pp. 110 – 111.
3. World Energy Outlook 2007, p. 42.
4. Loc. cit., p. 42.
5. Voir Xiaohong Fan, Dominique Bourg, Suren Erkman, « L’économie circulaire en Chine », Futuribles, n° 234, Novembre 2006, pp. 27 – 28.
6. La traduction de la loi chinoise a été assurée par Mlle Liu Yang, stagiaire au Cabinet Adamas.

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